山東居高律師事務(wù)所
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判決要旨
上級(jí)行政機(jī)關(guān)基于內(nèi)部層級(jí)監(jiān)督關(guān)系對(duì)下級(jí)行政機(jī)關(guān)作出的聽取報(bào)告、執(zhí)法檢查、督促履責(zé)等行為不屬于人民法院行政訴訟的受案范圍。而社區(qū)居民委員會(huì)是基層群眾性自治組織，鎮(zhèn)政府與居民委員會(huì)之間應(yīng)該是指導(dǎo)與協(xié)助的關(guān)系，不屬于上下級(jí)關(guān)系，被告主張?jiān)摪覆粚儆谌嗣穹ㄔ盒姓V訟的受案范圍，缺乏法律依據(jù)，法院不予支持。
《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織財(cái)務(wù)公開規(guī)定》規(guī)定，在撤村轉(zhuǎn)居后，代行原集體經(jīng)濟(jì)組織職能的城市居民委員會(huì)仍負(fù)有集體經(jīng)濟(jì)組織財(cái)產(chǎn)的公開職責(zé)。縣級(jí)以上農(nóng)村經(jīng)濟(jì)管理部門和鄉(xiāng)(鎮(zhèn))黨委、政府指導(dǎo)和監(jiān)督村集體經(jīng)濟(jì)組織依照本規(guī)定實(shí)行財(cái)務(wù)公開，指導(dǎo)和監(jiān)督村集體經(jīng)濟(jì)組織建立健全財(cái)務(wù)公開制度，對(duì)財(cái)務(wù)公開中存在的問題進(jìn)行查處。
根據(jù)上述規(guī)定，縣級(jí)以上的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)管理部門或鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府負(fù)有監(jiān)督指導(dǎo)村務(wù)公開的職責(zé)。公民、法人或者其他組織申請(qǐng)行政機(jī)關(guān)履行保護(hù)人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)等合法權(quán)益的法定職責(zé)，行政機(jī)關(guān)在接到申請(qǐng)之日起兩個(gè)月內(nèi)不履行的，公民、法人或者其他組織可以向人民法院提起訴訟。
判決文書
山東省菏澤市定陶區(qū)人民法院
行政判決書
(2021)魯1703行初37號(hào)
原告臺(tái)某。
原告邵某。
二原告共同委托代理人曹博，山東居高律師事務(wù)所律師。
被告菏澤市定陶區(qū)杜堂鎮(zhèn)人民政府。住所地:菏澤市定陶區(qū)杜堂鎮(zhèn)府前路1號(hào)。
法定代表人白漢亮，鎮(zhèn)長。
出庭負(fù)責(zé)人劉建，該鎮(zhèn)副鎮(zhèn)長。
原告臺(tái)某、邵某訴被告菏澤市定陶區(qū)杜堂鎮(zhèn)人民政府不履行村務(wù)、財(cái)務(wù)公開監(jiān)督指導(dǎo)法定職責(zé)一案，于2021年5月20日向本院提起行政訴訟。本院于2021年5月20日立案后，于2021年5月21日向被告送達(dá)了起訴狀副本及應(yīng)訴通知書。本院依法組成合議庭，于2021年6月25日公開開庭審理了本案。原告委托代理人曹博，被告負(fù)責(zé)人劉建及委托代理人吳樺到庭參加了訴訟。本案現(xiàn)已審理終結(jié)。
原告臺(tái)某、邵某于2020年12月15日向被告菏澤市定陶區(qū)杜堂鎮(zhèn)人民政府郵寄了申請(qǐng)書，申請(qǐng)被告對(duì)菏澤市定陶區(qū)杜堂鎮(zhèn)杜堂行政村孟樓村村務(wù)、財(cái)務(wù)公開進(jìn)行監(jiān)督處理，并責(zé)令村委會(huì)以書面形式向申請(qǐng)人公開2017年孟樓村實(shí)施的土地增減掛鉤項(xiàng)目涉及的補(bǔ)償款金額、收支記錄、村財(cái)務(wù)明細(xì)、記賬憑證及實(shí)施增減掛鉤項(xiàng)目過程中的村務(wù)表決工作文件等村務(wù)信息。被告于2020年12月16日收到該申請(qǐng)。
原告臺(tái)某、邵某向本院提出訴訟請(qǐng)求:1.確認(rèn)被告不履行責(zé)令定陶區(qū)杜堂鎮(zhèn)杜堂行政村孟樓村村民委員會(huì)村務(wù)公開的法定職責(zé)行為違法;2.判令被告履行法定職責(zé)，對(duì)定陶區(qū)杜堂鎮(zhèn)杜堂行政村孟樓村村民委員會(huì)村務(wù)公開、村財(cái)務(wù)公開進(jìn)行監(jiān)督指導(dǎo)，并責(zé)令定陶區(qū)杜堂鎮(zhèn)杜堂行政村孟樓村村民委員會(huì)依法公開;3訴訟費(fèi)用由被告負(fù)擔(dān)。事實(shí)和理由:原告是菏澤市定陶區(qū)杜堂鎮(zhèn)杜堂行政村孟樓村村民，自2017年3月份開始，政府以土地增減掛鉤的形式對(duì)原告所在村莊進(jìn)行征收拆遷。根據(jù)國家規(guī)定，土地增減掛鉤項(xiàng)目必須依法進(jìn)行，并且有政府扶持基金。自增減掛鉤項(xiàng)目實(shí)施以后，村委會(huì)并沒有公開公示相關(guān)村務(wù)工作進(jìn)展，也沒有對(duì)村財(cái)務(wù)進(jìn)行公示，村民對(duì)于補(bǔ)償款去向不明，原告等人多次要求村委依法公開村務(wù)記錄、村財(cái)務(wù)的記錄，但是村委會(huì)拒絕公開。根據(jù)《中華人民共和國村民委員會(huì)組織法》的相關(guān)規(guī)定，原告于2020年12月15日通過EMS快遞方式向被告郵寄要求被告責(zé)令村委會(huì)進(jìn)行村務(wù)公開的《申請(qǐng)書》，主要內(nèi)容為:“1、請(qǐng)求依法對(duì)杜堂鎮(zhèn)杜堂行政村孟樓村村務(wù)、村財(cái)務(wù)公開工作進(jìn)行調(diào)查核實(shí)、監(jiān)督處理，并責(zé)令村委會(huì)進(jìn)行公開。主要包括2017年開始實(shí)施的土地增減掛鉤項(xiàng)目涉及的補(bǔ)償款金額、收支記錄、村財(cái)務(wù)明細(xì)及記賬憑證等。2請(qǐng)求責(zé)令杜堂鎮(zhèn)杜堂行政村孟樓村公開實(shí)施2017年土地增減掛鉤項(xiàng)目過程中的村務(wù)表決工作文件，并進(jìn)行公開公示。在此請(qǐng)求鎮(zhèn)政府成立專項(xiàng)調(diào)查組，對(duì)上述申請(qǐng)事項(xiàng)進(jìn)行全面調(diào)查、審核，責(zé)令定陶區(qū)杜堂鎮(zhèn)杜堂行政村孟樓村將上述村務(wù)公開信息以書面形式向申請(qǐng)人提供?！苯?jīng)查詢，被告于2020年12月16日簽收。但是被告至今都沒有對(duì)原告的申請(qǐng)作出任何答復(fù)。根據(jù)《中華人民共和國村民委員會(huì)組織法》第三十一條，《山東省實(shí)施<中華人民共和國村民委員會(huì)組織法>辦法》第二十八條、第三十四條、第三十八條及相關(guān)法律法規(guī)，被告不履行法定職責(zé)的行為明顯違法，依法向貴院提起訴訟，望判如所請(qǐng)。
原告向本院提供如下證據(jù):1、EMS郵寄單(有原件);2、EMS詳情單(從網(wǎng)上打印);3、申請(qǐng)書(原件已郵寄給被告)。以上證據(jù)證明原告于2020年12月15日，以EMS快遞方式向被告郵寄申請(qǐng)書，請(qǐng)求被告履行法定職責(zé)，被告于2020年12月16日簽收，但至今未履行該職責(zé)，也未對(duì)原告作出任何答復(fù)，顯然違法。
原告為證明其申請(qǐng)事項(xiàng)屬于被告的法定職責(zé)，還向本院提供以下法律依據(jù):《中華人民共和國村民委員會(huì)組織法》第三十條、第三十一條、第三十二條，《中華人民共和國行政訴訟法》第四十七條。
被告菏澤市定陶區(qū)杜堂鎮(zhèn)人民政府辯稱，答辯人收到原告的申請(qǐng)后，隨即通知其所在杜堂居委會(huì)公開孟樓村村務(wù)、村財(cái)務(wù)，其訴請(qǐng)確認(rèn)答辯人不履行責(zé)令定陶區(qū)杜堂鎮(zhèn)孟樓村村民委員會(huì)村務(wù)公開的法定職責(zé)行為違法不能成立。2017年，原告所在的杜堂居委會(huì)孟樓自然村納入土地增減掛鉤項(xiàng)目。2019年6月，原告曾提起訴訟請(qǐng)求答辯人公開孟樓村村務(wù)、村財(cái)務(wù)，經(jīng)法院審理認(rèn)為公開村務(wù)、村財(cái)務(wù)是原告所屬村民委員會(huì)職責(zé)，而非答辯人職責(zé)裁定駁回了原告起訴。2020年11月19日，杜堂社區(qū)居委會(huì)已在本村村務(wù)公開欄內(nèi)，對(duì)孟樓村的村務(wù)、村財(cái)務(wù)進(jìn)行了公開。同年12月21日，杜堂居委會(huì)書面答復(fù)了原告，并將“答復(fù)函”以郵政掛號(hào)信的方式郵寄給原告，原告亦已簽收?，F(xiàn)原告再次起訴答辯人不履行法定職責(zé)，顯然沒有事實(shí)根據(jù)。
原告屬杜堂鎮(zhèn)杜堂社區(qū)居委會(huì)轄區(qū)內(nèi)的孟樓自然村居民，不是其訴稱的“杜堂鎮(zhèn)杜堂行政村孟樓村村民委員會(huì)”村民。在法律上、事實(shí)上只有“菏澤市定陶區(qū)杜堂鎮(zhèn)杜堂社區(qū)居民委員會(huì)”(以下簡稱杜堂居委會(huì))，而沒有原告訴稱的“定陶區(qū)杜堂行政村孟樓村村民委員會(huì)”。其根據(jù)《中華人民共和國村民委員會(huì)組織法》，要求答辯人履行職責(zé)，屬適用法律錯(cuò)誤，其訴請(qǐng)亦缺乏法律根據(jù)。綜上，請(qǐng)貴院查明事實(shí)，依法駁回原告的訴訟請(qǐng)求。
被告向本院提交以下證據(jù):1、菏澤市定陶區(qū)杜堂鎮(zhèn)杜堂社區(qū)居委會(huì)情況說明一份。證明2020年12月，被告收到原告的申請(qǐng)后，立即責(zé)令原告所屬的杜堂社區(qū)居民委員會(huì)對(duì)孟樓村的村務(wù)、財(cái)務(wù)進(jìn)行公開。2、菏澤市定陶區(qū)杜堂鎮(zhèn)杜堂社區(qū)居委會(huì)答復(fù)函、菏澤市定陶區(qū)郵政局杜堂支局的投遞郵件清單及郵遞員與原告臺(tái)某的電話通話錄音各一份。證明原告所屬的杜堂居委會(huì)收到被告通知后，對(duì)原告申請(qǐng)孟樓村村務(wù)、財(cái)務(wù)進(jìn)行公開的事項(xiàng)進(jìn)行了處理。因此，被告不存在不履行法定職責(zé)的行為。
被告根據(jù)本院要求補(bǔ)充提供了以下證據(jù):3、菏澤市定陶區(qū)人民政府關(guān)于同意撤銷杜堂鎮(zhèn)杜堂村村民委員會(huì)設(shè)立杜堂社區(qū)居民委員會(huì)的批復(fù)(菏定政復(fù)[2018]5號(hào))。
經(jīng)庭審質(zhì)證，被告對(duì)原告提供的證據(jù)的真實(shí)性沒有異議，對(duì)證明問題有異議。被告收到原告申請(qǐng)后，即責(zé)令原告所屬的杜堂社區(qū)居民委員會(huì)對(duì)孟樓村的村務(wù)、村財(cái)務(wù)進(jìn)行公開，不存在不履行法定職責(zé)的情形，原告擬證明的問題不能成立。原告系杜堂社區(qū)居民委員會(huì)居民，應(yīng)當(dāng)適用《中華人民共和國城市居民委員會(huì)組織法》第二十一條之規(guī)定，原告適用《中華人民共和國村民委員會(huì)組織法》屬于適用法律錯(cuò)誤，同時(shí)該案也不符合《中華人民共和國行政訴訟法》第四十七條規(guī)定的情形。
原告對(duì)被告的質(zhì)證意見進(jìn)行辯解:被告在收到原告郵寄的申請(qǐng)書之后，如認(rèn)為原告的申請(qǐng)書存在或需要補(bǔ)正的情形，應(yīng)當(dāng)依法告知原告進(jìn)行補(bǔ)充或補(bǔ)正，但在本案中，被告在收到原告郵寄的申請(qǐng)書后，既不履行法定職責(zé)，也不作出任何處理，亦未要求原告進(jìn)行補(bǔ)充或補(bǔ)正，且根據(jù)被告所提交的情況說明，反而可以進(jìn)一步印證，原告所申請(qǐng)被告履行的法定職責(zé)屬于被告的法定職責(zé)，本案應(yīng)當(dāng)適用《中華人民共和國村民委員會(huì)組織法》的相關(guān)規(guī)定。對(duì)于原告所屬村何時(shí)由村改居，請(qǐng)法庭依法查實(shí)，我方同意以被告補(bǔ)充提供的村改居文件為準(zhǔn)。
原告對(duì)被告提供的證據(jù)發(fā)表質(zhì)證意見:1、對(duì)證據(jù)1的三性及證明目的提出異議，該情況說明系杜堂社區(qū)居民委員會(huì)出具的，系單位證人證言，證人未出庭作證，該情況說明所載明的內(nèi)容僅僅屬于證人的單方陳述，且該陳述內(nèi)容與客觀事實(shí)不相符。該情況說明落款時(shí)間為2021年5月29日，顯然在原告提起本案訴訟之后，屬于被告在行政訴訟期間所收集的證據(jù)材料，依法不能作為證明被告行政行為合法性的證據(jù)使用，不應(yīng)當(dāng)被法庭采納。被告應(yīng)當(dāng)就其履行法定職責(zé)進(jìn)行充分的舉證。2、對(duì)證據(jù)2的三性及證明目的均不認(rèn)可。證據(jù)2中的答復(fù)函系杜堂社區(qū)居民委員會(huì)出具的單位的證人證言，根據(jù)法律規(guī)定，證人在未出庭作證的情況下出具的證言不應(yīng)當(dāng)被法庭采納，且該答復(fù)函也并未向原告送達(dá)。該答復(fù)函的作出機(jī)關(guān)落款為杜堂社區(qū)居民委員會(huì)，并非本案被告，這也可以進(jìn)一步證明被告在收到原告的申請(qǐng)后未作出任何處理，未履行法定職責(zé)，其答復(fù)函中所載明的內(nèi)容也不屬實(shí)。對(duì)證據(jù)2“證明”中的簽收人臺(tái)某，經(jīng)臺(tái)某確認(rèn)，并非其本人所簽，臺(tái)某也對(duì)該“證明”并不知情，“證明”中所載明的內(nèi)容也與本案無關(guān)，更不能證明被告履行了法定職責(zé)。對(duì)于證據(jù)2中的通話錄音，被告未提交原始載體，無法確定該文件客觀、真實(shí)，無法確定通話雙方人員的身份，通話時(shí)間及雙方通話的固話或手機(jī)號(hào)碼，電話錄音文字摘要內(nèi)容，與通話錄音并不完全一致，“都給你了”四個(gè)字在通話錄音中并未體現(xiàn)。通話內(nèi)容與本案不具備關(guān)聯(lián)性，也不能證明被告履行了法定職責(zé)。綜上，被告提供的兩組證據(jù)均不能證明被告的證明目的。原告對(duì)被告提供的3號(hào)證據(jù)無異議。
被告對(duì)原告的質(zhì)證意見進(jìn)行如下辯解:原告的質(zhì)證意見不能成立，被告在收到原告申請(qǐng)后，即口頭通知杜堂社區(qū)，并未形成書面文字材料，原告提起本案訴訟，被告向原告所在社區(qū)居委會(huì)調(diào)查落實(shí)原告申請(qǐng)?zhí)幚砬闆r，杜堂社區(qū)居委會(huì)根據(jù)客觀事實(shí)出具的情況說明，并非作出行政行為的依據(jù)或證據(jù)，因此，原告辯稱被告在訴訟期間收集證據(jù)不能成立。
本院對(duì)上述證據(jù)作如下認(rèn)定:原告提供的1-3號(hào)證據(jù)客觀、真實(shí)，被告無異議，本院予以確認(rèn)。被告提供的證據(jù)能夠證明被告收到原告的申請(qǐng)后，通知原告所在居委會(huì)對(duì)相關(guān)村務(wù)財(cái)務(wù)進(jìn)行公開的情況，以及原告所在的居委會(huì)根據(jù)原告之前的申請(qǐng)于 2020年11月19日進(jìn)行村務(wù)、財(cái)務(wù)公開的答復(fù)情況。
經(jīng)審理查明，2020年12月15日,原告臺(tái)某、邵某用EMS快遞方式向被告郵寄了申請(qǐng)書一份，申請(qǐng)被告對(duì)菏澤市定陶區(qū)杜堂鎮(zhèn)杜堂行政村孟樓村村務(wù)、財(cái)務(wù)公開進(jìn)行監(jiān)督處理，并責(zé)令村委會(huì)以書面形式向申請(qǐng)人公開2017年孟樓村實(shí)施的土地增減掛鉤項(xiàng)目涉及的補(bǔ)償款金額、收支記錄、村財(cái)務(wù)明細(xì)、記賬憑證及實(shí)施增減掛鉤項(xiàng)目過程中的村務(wù)表決工作文件等村務(wù)信息。被告于2020年12月16日收到該申請(qǐng)。2020年12月20日，被告將原告申請(qǐng)的村務(wù)、財(cái)務(wù)公開的情況通知原告所在居委會(huì)。2020年12月21日，菏澤市定陶區(qū)杜堂鎮(zhèn)杜堂社區(qū)居民委員會(huì)對(duì)其根據(jù)原告之前的申請(qǐng)于2020年11月19日進(jìn)行公開的情況對(duì)原告作出了答復(fù)，并郵寄送達(dá)給了原告。
同時(shí)查明，2018年1月22日，菏澤市定陶區(qū)人民政府作出關(guān)于同意撤銷杜堂鎮(zhèn)杜堂村村民委員會(huì)，設(shè)立杜堂社區(qū)居民委員會(huì)的批復(fù)。
本院認(rèn)為，《最高人民法院關(guān)于適用<中華人民共和國行政訴訟法>的解釋》第一條第二款第(八)項(xiàng)規(guī)定，上級(jí)行政機(jī)關(guān)基于內(nèi)部層級(jí)監(jiān)督關(guān)系對(duì)下級(jí)行政機(jī)關(guān)作出的聽取報(bào)告、執(zhí)法檢查、督促履責(zé)等行為不屬于人民法院行政訴訟的受案范圍。而社區(qū)居民委員會(huì)是基層群眾性自治組織，鎮(zhèn)政府與居民委員會(huì)之間應(yīng)該是指導(dǎo)與協(xié)助的關(guān)系，不屬于上下級(jí)關(guān)系，原告要求被告對(duì)其所在的居民委員會(huì)的村務(wù)、財(cái)務(wù)等公開的指導(dǎo)、監(jiān)督以及查處的職責(zé)不屬于該規(guī)定規(guī)定的情形，被告主張?jiān)摪覆粚儆谌嗣穹ㄔ盒姓V訟的受案范圍，缺乏法律依據(jù)，本院不予支持。根據(jù)職權(quán)法定原則，行政機(jī)關(guān)對(duì)特定事項(xiàng)行使管轄權(quán)，必須基于法律、法規(guī)、規(guī)章的授權(quán)并在授權(quán)范圍內(nèi)行使權(quán)力。農(nóng)業(yè)部、監(jiān)察部印發(fā)的《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織財(cái)務(wù)公開規(guī)定》(農(nóng)經(jīng)發(fā)[2011]13號(hào))第二條、第五條規(guī)定，在撤村轉(zhuǎn)居后，代行原集體經(jīng)濟(jì)組織職能的城市居民委員會(huì)仍負(fù)有集體經(jīng)濟(jì)組織財(cái)產(chǎn)的公開職責(zé)。該規(guī)定第十五條規(guī)定，縣級(jí)以上農(nóng)村經(jīng)濟(jì)管理部門和鄉(xiāng)(鎮(zhèn))黨委、政府指導(dǎo)和監(jiān)督村集體經(jīng)濟(jì)組織依照本規(guī)定實(shí)行財(cái)務(wù)公開，指導(dǎo)和監(jiān)督村集體經(jīng)濟(jì)組織建立健全財(cái)務(wù)公開制度，對(duì)財(cái)務(wù)公開中存在的問題進(jìn)行查處。根據(jù)上述規(guī)定，縣級(jí)以上的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)管理部門或鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府負(fù)有監(jiān)督指導(dǎo)村務(wù)公開的職責(zé)。故被告杜堂鎮(zhèn)人民政府對(duì)原告所在的杜堂社區(qū)居民委員會(huì)的村務(wù)、財(cái)務(wù)公開具有監(jiān)督指導(dǎo)的法定職責(zé)?！吨腥A人民共和國行政訴訟法》第四十七條第一款規(guī)定，公民、法人或者其他組織申請(qǐng)行政機(jī)關(guān)履行保護(hù)人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)等合法權(quán)益的法定職責(zé)，行政機(jī)關(guān)在接到申請(qǐng)之日起兩個(gè)月內(nèi)不履行的，公民、法人或者其他組織可以向人民法院提起訴訟。本案中，原告向被告郵寄了行政處理申請(qǐng)，被告于2020年12月16日收到該申請(qǐng)后，雖然將原告申請(qǐng)村務(wù)、財(cái)務(wù)公開的申請(qǐng)通知原告所在居委會(huì)，居委會(huì)也將前期根據(jù)原告的申請(qǐng)于2020年11月19日公開的情況給原告進(jìn)行了答復(fù)。但被告未將通知居委會(huì)進(jìn)行村務(wù)、財(cái)務(wù)公開及對(duì)該公開進(jìn)行監(jiān)督和指導(dǎo)的情況告知原告，亦未在兩個(gè)月內(nèi)對(duì)原告作出答復(fù)意見或告知處理結(jié)果，故應(yīng)當(dāng)認(rèn)定被告未依法全面正確履行法定職責(zé)。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第四十七條第一款、農(nóng)業(yè)部、監(jiān)察部印發(fā)的《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織財(cái)務(wù)公開規(guī)定》(農(nóng)經(jīng)發(fā)[2011]13號(hào))第二條、第五條、第十五條之規(guī)定，判決如下:
確認(rèn)被告菏澤市定陶區(qū)杜堂鎮(zhèn)人民政府未全面履行監(jiān)督、指導(dǎo)菏澤市定陶區(qū)杜堂鎮(zhèn)杜堂居社區(qū)居民委員會(huì)村務(wù)、財(cái)務(wù)公開法定職責(zé)的行為違法。
限被告菏澤市定陶區(qū)杜堂鎮(zhèn)人民政府于本判決生效后30日內(nèi)對(duì)原告臺(tái)某、邵某提交的申請(qǐng)作出書面答復(fù)。
案件受理費(fèi)人民幣50元，由被告負(fù)擔(dān)。
如不服本判決，可以在判決書送達(dá)之日起十五日內(nèi)向本院遞交上訴狀，并按對(duì)方當(dāng)事人的人數(shù)提出副本，上訴于山東省菏澤市中級(jí)人民法院。
審 判 長 楊 倩
審 判 員 李豐安
人民陪審員 華貴平
二〇二一年七月十四日
書 記 員 張 彤
